擒牛网 规范PPP存量项目建设和运营的系统性思考
为深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，规范政府和社会资本合作（PPP）存量项目建设和运营，提升项目运行质量效益，持续提高公共服务供给水平，推动经济社会平稳健康发展，财政部8月16日发布《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》。
一、背景
PPP存量项目阶段：自2014年起，我国全面推广政府与社会资本合作（PPP）模式，旨在通过引入市场机制、优化资源配置、提升公共服务供给效率。十余年来，PPP模式广泛应用于交通、市政、生态环保、水利、教育、医疗等多个领域，持续改善公共服务供给，推动基础设施现代化，在稳增长、调结构、惠民生等方面发挥了积极作用。
PPP新机制阶段：2023年11月3日，国务院办公厅转发《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），标志着我国PPP模式正式迈入以高质量发展为导向的系统性改革新阶段。新机制聚焦使用者付费项目，全面采用特许经营模式，优先支持民营企业参与，旨在优化民间投资结构、激发市场活力，同时防范地方政府隐性债务风险。随后，国家发展改革委陆续出台配套政策，包括《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》、《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》，并上线全国PPP项目信息系统，构建起新机制下制度、流程与监管的完整体系，推动PPP项目规范、阳光、可持续发展。
聚焦PPP存量项目：PPP新机制出台前后，近十年来的PPP存量项目面临着因大量政策文件废止缺失政策支撑、持续融资困难、运营绩效差、项目付费压力大等问题，亟需出台管总的指导文件以支持PPP存量项目顺畅实施。2025年8月16日，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号），聚焦PPP存量项目，旨在通过系统性、分类化、降本增效和强化保障等基本原则，推动PPP存量项目的规范建设与高效运营。
二、关于国办函〔2025〕84号文件
本文基于84号文的四大基本原则——系统推进、分类施策、降本增效、强化保障，对政策精神进行重点梳理。
系统推进：将PPP存量项目建设和运营纳入区域经济社会发展全局统筹谋划，在推进新上政府投资项目的同时，必须同步考虑PPP存量项目的建设进度与运营效率，确保新旧项目之间的衔接与协调，避免资源浪费和重复建设。
分类施策：应坚持因地制宜、精准施策，切实解决项目实施中的关键问题，推动项目在合规高效前提下稳步推进。一是对在建项目，地方政府应结合区域发展需求、项目性质及财政能力，科学确定实施优先顺序。二是对接近完工项目，要加快推进建设进度，及时验收决算，尽早投入运营，尽快释放项目效益。三是对推进缓慢项目，应重新论证建设内容，合理压缩规模、优化建设标准、调整配套内容，控制投资成本，确保在总投资范围内顺利实施。四是对尚未开工项目（截至2024年底仍未开工），原则上不再采用PPP存量项目模式实施，以防止资源错配和财政负担加重。
降本增效：政府、社会资本和金融机构应平等协商、互惠让利，科学调整项目内容、合作期限、融资利率、收益指标等关键要素，系统推进降本增效。通过创新运营模式和专业化管理降低运营成本，实施“瘦身健体”压缩非必要建设内容，优化融资结构减少财务支出，合理调整收益指标、延长合作期限以缓解财政压力，同时挖掘项目潜在价值、拓展收入来源，推动应收费项目依法合规收费，全面提升项目财务可持续性和公共服务质量。
强化保障：一是政府与社会资本应及时足额缴纳资本金，地方政府可统筹一般债、专项债等渠道支持项目建设。二是金融机构应坚持市场化、法治化原则，依法合规支持融资，优化审批流程，杜绝“卡脖子”问题。三是健全绩效评价和中期评估机制，政府须按绩效结果及时付费，不得拖延验收或评价。四是构建多元化资金保障体系，统筹预算安排、地方政府债券、中央转移支付及地方自有资金，强化政策协同，确保项目可持续推进。通过加强制度和资金保障，推动PPP存量项目在规范、有序中稳健运行，更好服务经济社会发展和民生改善。
三、规范PPP存量项目实施整体思路
根据上述政策分析并结合项目实操经验，笔者建议可采用“总-分-总”的规范PPP存量项目实施整体思路。
（一）编制PPP存量项目整体推进计划
政府方对区域内的PPP存量项目制定整体推进计划，一是全面梳理项目清单，明确项目名称、总投资、实施机构、社会资本方、投资进度、建设及运营现状、成本、收费、绩效考核和政府补贴等情况。二是开展可行性分析，针对在建项目研判实施必要性，明确优先顺序、建设范围、资金和工期保障措施；对运营项目重点分析收入、效率、绩效及付费机制。三是制定规范化实施策略，涵盖“瘦身健体”、资金保障、合作要素优化、运营提升和资产管理等方面，形成指导区域内存量项目有序推进的顶层设计文件。
（二）制定项目“瘦身健体”计划
在保障公共服务供给和民生需求的前提下，结合实际情况，科学论证项目建设内容，合理压缩建设规模、优化建设标准、调整配套内容，降低不必要的建设成本。相关调整须严格遵循《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》等规定。“瘦身健体”计划应包含三项核心文件：可行性研究报告（调整版）明确投资规模与建设可行性；实施方案（调整版）界定政企交易边界、政府补贴及财务可行性；PPP合同补充协议明确合作期内权利义务调整，确保项目实施的系统性、协调性与稳定性。
（三）制定项目资金保障计划
资金保障计划可包括项目资本金来源及保障计划、项目融资资金来源及保障计划、项目使用者付费来源及保障计划、项目政府补贴来源及保障计划等4个子项。政府方资金保障手段主要有专项债申报发行、编制专项债额度分配方案、足额安排预算并严格执行、整合中央转移支付和地方自有资金等，社会资本方资金保障手段主要是优化融资结构、加强收入管理等。
（四）制定项目合作要素优化计划
合作要素优化计划要遵循“鼓励支持社会资本方、金融机构、政府方平等沟通、互惠让利，科学优化PPP存量项目实施内容、合作期限、融资利率、收益指标等要素，共同降低项目运营成本，提高公共服务供给效率，实现持续稳健运营”的精神，以PPP存量项目实施问题为导向，依据《PPP项目合同》及其补充文件，结合资金保障计划，统筹考虑合作期限、融资利率、投资回报率、政府补贴和使用者付费等核心要素的调整和优化，各方助力共谋PPP存量项目顺畅实施。
（五）制定项目运营优化计划
项目运营优化计划应围绕提升效率、强化绩效、按效付费、成本控制等方面系统推进。一是健全绩效考核体系，制定科学指标并定期评估，确保服务质量达标。二是建立全过程绩效监控平台，动态跟踪运营情况，及时纠偏，提升服务稳定性。三是落实按效付费机制，依据绩效结果及时支付补贴，保障企业合理收益。四是动态核定运营成本，探索成本节约效益的政企共享机制，推动降本增效。五是鼓励社会资本创新运营模式，引入先进技术与管理手段，拓展收入渠道，增强项目自我造血能力，实现公共服务提质与财务可持续的双重目标。
（六）制定项目资产管理计划
项目资产管理计划应围绕资产全生命周期，明确登记、使用、维护、处置和移交等关键环节，确保资产安全、运营高效。一是加强资产形成管理，结合竣工验收做好资产确认与入账，保证数据真实准确。二是落实日常监管，建立台账与动态监测机制，定期盘点与评估，防范闲置与贬值风险。三是提升使用效能，推动资产合理配置，鼓励引入专业机构提升运营水平。四是规范移交程序，合作期满或合同终止时，依约开展评估与移交，确保资产顺利交接，防止国有资产流失，保障公共服务持续稳定供给。
（七）形成PPP存量项目实施指导方案
基于顶层设计文件确定的整体推进计划，具体PPP存量项目的政企双方可根据项目实际情况综合选择实施策略，通过多方共商共谋，形成最终PPP存量项目实施指导方案，为项目实施提供系统化操作框架，强化项目建设和运营的规范性和可预期性，助力项目顺利落地，增强政府治理能力与企业运营能力的协同效应。
四、规范化实施策略的具体建议
针对规范PPP存量项目整体推进计划提到的规范化实施策略，笔者对以下四个关键的实施策略调整方向提出建议：
（一）优化融资结构
政企双方应联合金融机构，重点针对2015年以来的高基准利率贷款，结合当前五年期LPR与原利率差异推动利率下调；根据项目合作期与投资回收期合理匹配贷款期限，探索展期可行性；同时优化还本计划，使其与项目收益逐步增长的趋势相匹配，实现偿债节奏平滑化。
在达成融资条件共识后，签署新的融资协议并报实施机构备案；依据新的融资结构重新测算项目收益；政企双方据此协商确定政府补贴机制；最终签署PPP合同补充协议，确保融资优化措施依法合规落地，提升项目财务可持续性和运营稳定性。
（二）降低建设成本
围绕“删减不必要的建设内容”和“合理调整超前建设标准”两个核心维度展开。针对部分PPP存量项目中存在的过度投资、冗余配置或建设标准超前等问题，应在确保项目功能完整性与公共服务供给质量的前提下，科学论证建设方案，压缩非必要建设内容，优化建设标准，切实降低投资，实现“瘦身健体”。
政府与社会资本协商达成建设优化共识；据此调整可行性研究报告并履行审批程序；修订实施方案，明确调整后的建设范围、运营边界、投资规模及补贴测算；双方签署PPP合同补充协议，确保调整内容依法合规纳入合同框架，有序推进。
（三）核减运营成本
为实现“瘦身健体”与运营提效，应从五方面系统推进成本核减：一是根据优化后的运营范围重新核定成本基准；二是结合实际运营数据动态调整回报机制中的成本参数；三是依托合同调价机制科学修正成本标准；四是通过引入专业团队、优化管理流程提升效率、压缩成本；五是合理调低收益率，增强项目财务可持续性。
社会资本方提交完整运营数据，政府委托第三方机构独立审核并出具成本核定报告；政企双方依据报告开展协商谈判，达成一致后签署PPP合同补充协议，明确优化后的运营范围、标准、成本控制目标及补贴机制，推动成本核减成果制度化、合同化，保障项目高效、可持续运营。
（四）缓解财政支出压力
为有效缓解财政支出压力，应从三方面系统推进：
一是通过降低融资、建设及运营成本，重新核定政府支出责任，政企双方据此签署PPP合同补充协议，经地方政府审批后纳入财政预算管理，确保支出科学可控。
二是拓宽资金来源，积极争取专项债支持政府方建设与运营支出，编制专项债“一案两书”，明确资金用途与偿债保障措施，政企协商一致后通过补充协议明确收入来源与还款机制。
三是针对项目初始测算参数或公式不合理导致的财政负担，应推动政企双方协商调整合作要素，调测算公式平滑支出、优化参数设置（如延长合作期限、降低回报率），切实减轻财政压力，保障项目可持续实施。
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